КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

Именем Республики Карелия

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 апреля 2014 года

По делу о проверке на соответствие Конституции
Республики Карелия правового предписания абзаца первого
части 1 статьи 2.3 Закона Республики Карелия от 28 ноября
2005 года № 921-ЗРК "О государственном обеспечении и
социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей" в связи
с обращением Самсоновой Фаины Александровны

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего Т.Н.Фотиной, судей С.А.Беньяминовой, А.А.Тайбакова,
с участием сторон: заявительницы Ф.А.Самсоновой, представителей Законодательного Собрания Республики Карелия - Э.А.Калкасовой, О.С.Старцевой, представителей Главы Республики Карелия - И.М.Гольда, Н.С.Карповой, -
руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия правового предписания абзаца первого части 1 статьи 2.3 Закона Республики Карелия от 28 ноября 2005 года № 921-ЗРК "О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение Самсоновой Фаины Александровны.
Основанием для рассмотрения обращения явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Карелия правовое предписание абзаца первого части 1 статьи 2.3 Закона Республики Карелия "О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.А.Тайбакова, объяснения сторон, выступления представителей Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия - О.М.Гребеневой, Министерства образования Республики Карелия - А.А.Мошаниной, Администрации Петрозаводского городского округа - Э.Г.Токко, Уполномоченного по правам ребенка в Республике Карелия - М.М.Зверевой, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия

установил:

1. Закон Республики Карелия от 28 ноября 2005 года № 921-ЗРК "О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" принят Законодательным Собранием Республики Карелия 17 ноября 2005 года, подписан Главой Республики Карелия 28 ноября 2005 года, опубликован в газете "Карелия" от 1 декабря 2005 года № 134 и действует с последующими изменениями и дополнениями.
Согласно оспариваемому правовому предписанию абзаца первого части 1 статьи 2.3 указанного Закона при осуществлении опеки (попечительства) над ребенком из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющимся ребенком-инвалидом или находящимся в возрасте старше 13 лет, опекуну (попечителю), заключившему в соответствии с федеральным законодательством договор об осуществлении опеки (попечительства) на возмездных условиях, выплачивается вознаграждение.
Конституционность названного законоположения оспаривает гражданка Ф.А.Самсонова - опекун ребенка, оставшегося без попечения родителей, которой орган опеки и попечительства отказал в заключении договора об осуществлении опеки на возмездных условиях в связи с тем, что подопечный ребенок не достиг возраста 13 лет, а также отсутствуют сведения о наличии инвалидности у ребенка.
Гражданка Ф.А.Самсонова усматривает неконституционность абзаца первого части 1 статьи 2.3 указанного Закона в том, что республиканский законодатель, установив возможность получения вознаграждения за счет бюджетных средств Республики Карелия опекуном (попечителем), заключившим в соответствии с федеральным законодательством договор об осуществлении опеки (попечительства) на возмездных условиях только над ребенком-инвалидом или находящимся в возрасте старше 13 лет, ограничил этими формальными основаниями возможность осуществления опеки (попечительства) на возмездных условиях за счет средств бюджета Республики Карелия над другими детьми, чем нарушил конституционный принцип равенства (статьи 4, 19, 24, 25 Конституции Республики Карелия).
В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является правовое предписание абзаца первого части 1 статьи 2.3 Закона Республики Карелия "О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в той мере, в какой на его основании органы опеки и попечительства принимают решение об отказе в установлении опеки (попечительства) на возмездных условиях за счет средств бюджета Республики Карелия при передаче под опеку (попечительство) ребенка из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не являющегося ребенком-инвалидом или ребенком в возрасте старше 13 лет.
Конституционность указанных положений в иных аспектах заявительницей не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.
2. Согласно Конституции Республики Карелия материнство, отцовство, детство и семья находятся под защитой Республики Карелия, Республика Карелия обеспечивает содержание, воспитание и образование детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (статья 24, части 1 и 3).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации защита прав и свобод человека и социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункты "б", "ж" части 1). Конкретные меры поддержки семьи и детей в соответствии со статьей 39 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Действуя в рамках предоставленных ему полномочий, федеральный законодатель определил, что особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами определяются Семейным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права, в том числе законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", и по вопросам, не урегулированным непосредственно данным Федеральным законом. Нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства и содержатся в законах субъектов Российской Федерации, не должны противоречить данному Федеральному закону (части 2 и 3 статьи 3).
Согласно частям 1 и 2 статьи 16 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно, за исключением случаев, установленных данной статьей, а также Семейным кодексом Российской Федерации. Орган опеки и попечительства, исходя из интересов подопечного, вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. Вознаграждение опекуну или попечителю может выплачиваться за счет доходов от имущества подопечного, средств третьих лиц, а также средств бюджета субъекта Российской Федерации. Случаи и порядок выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частями 2 и 4 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3 данного Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. Финансирование полномочий, предусмотренное указанной статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.
Из вышеназванных законоположений следует, что на Республику Карелия федеральным законом не возложена обязанность по установлению вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджета Республики Карелия.
Вместе с тем Республика Карелия в рамках собственных полномочий по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией урегулировала вопросы выплаты вознаграждения опекунам (попечителям), установив в абзаце первом части 1 статьи 2.3 Закона Республики Карелия "О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", что при осуществлении опеки (попечительства) над ребенком из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющимся ребенком-инвалидом или находящимся в возрасте старше 13 лет, опекуну (попечителю), заключившему в соответствии с федеральным законодательством договор об осуществлении опеки (попечительства) на возмездных условиях, выплачивается вознаграждение.
Таким образом, законодатель Республики Карелия, осуществив самостоятельное правовое регулирование вопросов возмездной опеки (попечительства) за счет средств бюджета Республики Карелия, реализовал собственные конституционные полномочия по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией.
3. Осуществляя на основе предписаний статей 4 и 24 Конституции Республики Карелия правовое регулирование отношений в сфере опеки и попечительства, республиканский законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе конкретных мер поощрения опекунов (попечителей), поскольку Конституция Республики Карелия непосредственно не определяет способы, условия и объемы предоставления государственной поддержки семье, материнству, отцовству и детству. Вместе с тем он связан требованиями Конституции Республики Карелия (статьи 2, 4, 19), которые обязывают его соблюдать при этом принципы справедливости, равенства и соразмерности, выступающие конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции Республики Карелия, но и прав, приобретаемых на основании закона.
В развитие вышеназванных положений законодатель Республики Карелия предусмотрел в оспариваемом правовом предписании случаи и порядок выплаты вознаграждения опекунам (попечителям) за счет средств бюджета Республики Карелия, поскольку государственная поддержка опеки (попечительства) как особого вида социальной заботы, обязанности по которой по общему правилу исполняются безвозмездно, в настоящее время может выражаться в предоставлении материального поощрения в виде вознаграждения лицам, взявшим на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, и в связи с этим нуждающегося в особой заботе.
Устанавливая указанное правовое регулирование, республиканский законодатель исходил из того, что в соответствии с федеральным законодательством орган опеки и попечительства, руководствуясь интересами подопечного, вправе принять акт о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, если случаи и порядок выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации предусмотрены законом субъекта Российской Федерации, и заключить соответствующий договор.
Конституционным Судом Республики Карелия в судебном заседании установлено, что наиболее востребованной формой семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Республике Карелия остается опека (попечительство) как на безвозмездной, так и на возмездной основе. Анализ численного и гендерного состава воспитанников детских домов свидетельствует, что наиболее востребованной категорией детей для устройства в семью являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, в возрасте до 10 лет. Устройство детей подросткового возраста, детей-инвалидов в семьи затруднено в силу ряда причин социального, психологического, материального характера, при том что более 80 процентов детей-воспитанников детских домов Республики Карелия составляют дети именно этих категорий.
Названные факты подтверждают, что оспариваемое законоположение, предусматривая выплату вознаграждения только тем опекунам (попечителям), с которыми заключен договор об осуществлении опеки (попечительства) на возмездных условиях в отношении ребенка-инвалида или ребенка в возрасте старше 13 лет, является оправданным, разумным и справедливым, так как за последние годы наблюдается положительная тенденция снижения численности детей, находящихся в детских домах Республики Карелия. Так, за пять последних лет их численность сократилась на 30 процентов, что обусловлено комплексом мер, предпринятых Республикой Карелия. В их числе и принятие оспариваемого законоположения о государственной материальной поддержке опекунов (попечителей) за счет средств бюджета Республики Карелия с целью стимулирования граждан к установлению и осуществлению опеки (попечительства) над ребенком-инвалидом или ребенком подросткового возраста старше 13 лет, предполагающей повышенный уровень ответственности и трудозатрат лиц, замещающих родителей в сфере образования, воспитания, ухода, лечения и оздоровления указанных категорий детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Это корреспондирует также и Указу Президента Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", который ориентирует субъекты Российской Федерации на установление и выплату ежемесячного денежного вознаграждения, в числе иных лиц, опекунам (попечителям), дифференцированного в зависимости от возраста ребенка, наличия у него инвалидности.
Следовательно, оспариваемое законоположение как в системе нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения, возникающие в связи с установлением и осуществлением опеки (попечительства) над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, так и по своему нормативному содержанию, определяющему случаи выплаты вознаграждения за счет средств бюджета Республики Карелия, а также круг лиц, которым такое вознаграждение может быть выплачено, с учетом его целевой направленности - стимулирование устройства в семью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся детьми-инвалидами или находящихся в возрасте старше 13 лет, само по себе не может рассматриваться как нарушающее Конституцию Республики Карелия.
Оспариваемое правовое предписание, вопреки утверждению заявительницы, не может рассматриваться и как нарушающее требования статьи 19 Конституции Республики Карелия, поскольку, как неоднократно указывал Конституционный Суд Республики Карелия в своих решениях, дифференциация правового регулирования, если она основана на объективных критериях, не может рассматриваться как нарушение принципа равенства всех перед законом. Соблюдение принципа равенства, предполагающего равный подход к формально равным субъектам, не обуславливает необходимость предоставления одинаковых мер материальной поддержки, в том числе, за счет средств бюджета Республики Карелия лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом не исключает фактических различий и необходимость их учета законодателем (Постановления от 16 апреля 2010 года, от 14 января 2014 года).
Из указанной правовой позиции следует, что оспариваемое правовое предписание, предусматривающее вознаграждение опекуну (попечителю) за воспитание ребенка из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющегося ребенком-инвалидом или находящегося в возрасте старше 13 лет, и служащее основанием для принятия органом опеки и попечительства решения об установлении опеки (попечительства) на возмездных условиях за счет средств бюджета Республики Карелия либо об отказе в установлении таковой в иных случаях, не может рассматриваться как нарушающее конституционный принцип равенства всех перед законом, поскольку закрепленные в нем случаи, приводящие к различиям в указанном правовом регулировании, установлены исходя из интересов ребенка, основаны на объективных критериях состояния его здоровья, возраста, оправданы целями проводимой в Республике Карелия социальной политики по сокращению числа детей, находящихся в детских домах, и преследуют конституционно значимую цель - обеспечить воспитание в семье детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Следовательно, установление вознаграждения за счет средств бюджета Республики Карелия опекуну (попечителю), заключившему в соответствии с федеральным законодательством договор об осуществлении опеки (попечительства) на возмездных условиях, как признание государством высокой значимости воспитания ребенка, из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющегося ребенком-инвалидом или находящимся в возрасте старше 13 лет, не посягает на конституционный принцип равенства, не ставит в неравное положение вышеуказанных лиц, а потому оспариваемое правовое предписание не нарушает юридический (формальный) принцип равенства всех перед законом и соответствует Конституции Республики Карелия, ее статьям 4, 5, 16, 19, 24.
Разрешение же вопроса о расширении случаев выплаты вознаграждения опекуну (попечителю), заключившему в соответствии с федеральным законодательством договор об осуществлении опеки (попечительства) на возмездных условиях над ребенком из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не только являющимся ребенком-инвалидом или находящимся в возрасте старше 13 лет, за счет средств бюджета Республики Карелия, на чем фактически настаивает заявительница, относится к компетенции законодателя, который вправе совершенствовать действующее законодательство в сфере установления и осуществления опеки и попечительства.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 3, 70-75, 80, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия

постановил:

1. Признать соответствующим Конституции Республики Карелия правовое предписание абзаца первого части 1 статьи 2.3 Закона Республики Карелия от 28 ноября 2005 года № 921-ЗРК "О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в той мере, в какой на его основании органы опеки и попечительства принимают решение об отказе в установлении опеки (попечительства) на возмездных условиях за счет средств бюджета Республики Карелия при передаче под опеку (попечительство) ребенка из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не являющегося ребенком-инвалидом или ребенком в возрасте старше 13 лет.
2. Согласно статье 79 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.
3. Согласно статье 78 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия".

Конституционный Суд
Республики Карелия


------------------------------------------------------------------